27 Giugno 2013
Patto di stabilità e società in house
Patto di stabilità e società in house
26 giugno 2013 – Convegno a Firenze
Intervento di Simonetta Saliera
Vicepresidente della Regione Emilia-Romagna
Buongiorno a tutti,
ringrazio molto gli organizzatori della giornata odierna per l’invito rivolto alla Regione Emilia-Romagna a portare il proprio contributo su un dibattito di grande importanza.
SOCIETÀ IN HOUSE
Il concetto di “in house providing” o di autoproduzione di beni e servizi da parte di un ente pubblico può essere esteso a quei casi in cui l’ente provveda non direttamente ma tramite una società, che perciò è stata definita “in house”. Per rientrare in questa categoria secondo la Corte di giustizia della CE una società deve essere assoggettata dall’ente a un “controllo analogo a quello svolto sui propri servizi.” Ciò implica secondo l’ormai consolidata giurisprudenza italiana che la proprietà deve essere interamente pubblica e che il socio pubblico ha rilevanti poteri di ingerenza sulla società. Inoltre essa deve svolgere la propria attività prevalente a favore del socio pubblico. Queste società, in quanto costituiscono un’estensione della stessa amministrazione, possono avere dall’ente proprietario affidamenti di servizi senza procedure di evidenza pubblica. La categoria del “in house” è nata nell’ambiente dei servizi pubblici degli enti locali, ma opera altrettanto bene per le società c.d. “strumentali” degli enti pubblici. Il concetto di società strumentale fa invece riferimento al tipo di attività che svolge una società pubblica, e comprende quelle costituite o partecipate dalle PPAA per la produzione di beni e servizi strumentali all’attività di tali enti in funzione della loro attività o per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative o anche, secondo un’altra definizione normativa, “che svolgano attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica”. Le società strumentali hanno il divieto ex art.13 d.l.223/2006 di svolgere attività per conto di soggetti estranei alla società. Dunque, mentre il requisito dell’attività prevalente con il socio pubblico caratterizza l’in house, l’esclusività dell’attività con il socio pubblico è un ulteriore vincolo delle società strumentali. Va da sé che le società strumentali devono avere le caratteristiche della società “in house” per beneficiare di affidamenti diretti. La Regione Emilia-Romagna non svolge ad oggi servizi pubblici in senso stretto attraverso società in house (FER non svolge più il servizio ma gestisce la rete), ma molte delle proprie attività istituzionali sono affidate a società. Perciò oggi la Regione partecipa a una serie di società che hanno le caratteristiche della società in house e svolgono attività aventi per committenti esclusivamente i propri soci.
Non sempre si tratta di società interamente possedute dalla Regione, anzi la tendenza è alla partecipazione condivisa con gli enti locali del territorio regionale o con altre amministrazioni pubbliche locali, per lo svolgimento di attività comuni. In tali casi la giurisprudenza ha riconosciuto la possibilità che il controllo sulla società avvenga collegialmente da parte degli enti proprietari, per il perseguimento dell’interesse comune. Sulle società pubbliche ed in particolare sulle “in house”, notevole è stato l’intervento del legislatore statale che ha previsto, nel corso del tempo, diversi adeguamenti in particolare toccandone la governance (composizione degli organi, e loro compensi). Con la legge regionale n. 26/2007 (recante “Misure di razionalizzazione in attuazione dei principi della legge 27 dicembre 2006, n. 296 “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -legge finanziaria per il 2007”) si è data attuazione ai principi fissati dal legislatore statale intervenendo sui compensi e sulla composizione delle nostre società partecipate . Nella nostra Regione, il processo di controllo e di monitoraggio costante sulla perdurante sussistenza dell’interesse pubblico all'istituzione e al mantenimento degli assetti societari, risale a molti anni prima che la legislazione statale intervenisse. La Regione Emilia-Romagna già nel 1990 si era posta la necessità di ripensare, in proiezione strategica, il complesso sistema delle partecipate regionali, alla luce degli ambiti di interventi allora valutati come prioritari. Con riferimento all’art. 3, comma 27 della legge 24-12-2007 n. 244 (che limitava il ricorso al modello societario da parte delle pubbliche amministrazioni ai soli casi in cui esso fosse strettamente necessario al perseguimento dei fini istituzionali dell’amministrazione stessa o per la produzione di servizi di interesse generale) si è adottato l’art. 49 della legge regionale 23 dicembre 2010, n. 14 secondo cui la Giunta regionale ha l’obbligo di riferire all’Assemblea legislativa in ordine al sistema delle partecipazioni societarie regionali e di proporre gli eventuali interventi di modificazione degli assetti societari, allo scopo di perseguire gli obiettivi di razionalizzazione del sistema delle società partecipate e per verificare l’attuale persistenza delle esigenze inerenti allo sviluppo economico, sociale e culturale e di svolgimento di servizi di interesse regionale.
Tale analisi condotta ha costituito, in senso cronologico, pertanto solo l’ultimo momento di un processo di razionalizzazione e di riordino del sistema organizzativo regionale, che la Regione Emilia-Romagna ha avviato in un’ottica di snellimento dell’apparato organizzativo pubblico e di riduzione dei costi della pubblica amministrazione. Si è proceduto ad una breve contestualizzazione degli specifici settori in cui agiscono le partecipazioni societarie, esaminando la loro coerenza rispetto al ruolo istituzionale della Regione ed all’intervento complessivo dell’Amministrazione in politiche di sviluppo considerate come prioritarie. In particolare ciò ha implicato l’inquadramento delle partecipazioni all’interno di specifici settori di intervento (o ambiti di politiche) al fine di considerarle funzionali al perseguimento di obiettivi ritenuti strategici dalle politiche di sviluppo regionale e locale;
La valutazione relativa alle partecipazioni ha comportato l’analisi delle particolari attività economiche svolte dalle singole società distinguendole in:
a) funzionali al perseguimento dei fini istituzionali della Regione in quanto di interesse generale o strumento necessario al raggiungimento degli obiettivi generali dell’azione regionale. La valutazione è stata incentrata sulla relazione che sussiste tra mantenimento della partecipazione (con riferimento quindi alla concreta attività della società) e perseguimento delle politiche regionali.
In tal caso le stesse sono state ritenute funzionali e sottoposte ad un “doppio onere della prova” che attesta:
a) se sia comunque necessaria la partecipazione pubblica regionale;
b) se il livello regionale sia consono ai fini del raggiungimento degli obiettivi individuati.
b) non più strettamente funzionali ai fini istituzionali
I SETTORI (O AMBITI DI POLITICHE) E SINGOLE SOCIETÀ ATTUALMENTE PARTECIPATE sono stati individuati nei seguenti:
- SVILUPPO ECONOMICO
- RICERCA, INNOVAZIONI E TECNOLOGIE
- VIABILITA' E INFRASTRUTTURE
- SANITÀ E SERVIZI SOCIALI
La Regione Emilia-Romagna ha dato attuazione agli obblighi previsti dall’art. 2 del DL 174/2012 per ciò che concerne gli obblighi relativi alle società partecipate, con l’art. 44 della legge regionale 21 dicembre 2012, n. 19 (legge finanziaria regionale per il 2013), ai sensi del quale “1.Le società costituite o partecipate dalla Regione Emilia-Romagna ai sensi dell'articolo 64 dello Statuto svolgono interesse generale dei cittadini.
2. Ai fini dell'attuazione del combinato disposto dell'articolo 4, comma 1, del decreto legge n. 95 del 2012, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 e dell'articolo 2, comma 1, lett. i) del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174 … la Giunta regionale verifica quali tra le società che svolgono attività prevalente a favore della Regione non mantengano attualmente i requisiti di cui al comma 3 dell'articolo 4, del decreto legge n. 95 del 2012 e presenta all'Assemblea legislativa un piano di razionalizzazione e dismissione, da portare ad attuazione entro il 31 dicembre 2013”.
Va segnalato che l’articolo 69 del decreto 69, noto come il “decreto del fare” convertito in legge venerdì scorso dal Parlamento, ha previsto una proroga per gli articoli 4 e 9 della spending review spostandone la scadenza rispettivamente al 31 dicembre 2013 e al 1 luglio 2014. In merito alla governance si evidenziano alcuni elementi di contraddittorietà tra quanto previsto dal Dl 95/2912 e in particolare per le “in house”, l’art.4 comma 4 che prevede che” I consigli di amministrazione delle società di cui al comma 1 devono essere composti da non più di tre membri, di cui due dipendenti dell’amministrazione titolare della partecipazione o di poteri di indirizzo e vigilanza” e il recente D.Lgs.39/13 (in merito all’inconferibilità e incompatibilità) che vieta il conferimento di tali incarichi a coloro che rivestono incarichi amministrativi di vertice e dirigenziali.
Problematica sarà la “tenuta” del sistema al fine di evitare che siano individuati solo dipendenti non dirigenti nei Cda anche di società complesse, con tutte le connesse responsabilità che ne conseguono e la gratuità dell’incarico. In questo profluvio di normative che intervengono, pur con condivisibili obiettivi di contenimento della spesa, riducendo sempre più margini di autonomia in soggetti che sottostanno a una disciplina privatistica, si pongono spesso, per l’amministrazione, notevoli problemi interpretativi. Forte è pertanto l’esigenza di avere un quadro normativo organico che riordini le discipline intevenute nel tempo, soprattutto per ciò che concerne le società “in house”, che fanno ormai riferimento ad una disciplina del tutto peculiare.
Il PATTO DI STABILITÀ TERRITORIALE DELLA REGIONE EMILIA-ROMAGNA
- colpiscono in forma generalizzata, senza alcun riferimento alla condizione economico-finanziaria del singolo ente locale, le Amministrazioni locali (unica eccezione sono le misure introdotte per i cosiddetti enti virtuosi non sempre peraltro coerenti o comprensibili);
- sottraggono servizi ai territori o ne pregiudicano la qualità, rallentano, se non addirittura paralizzano l’avvio di un programma di investimenti.
Tutto ciò anche quando la solidità di bilancio e dei conti pubblici del singolo ente potrebbe consentire interventi di spesa senza che questi si traducano in un incremento del livello del debito. La disastrosa situazione economica, poi, non ha fatto che aggravare ulteriormente la situazione: alla crescita sempre più rilevante di domanda di servizi assistenziali, sociali da parte delle famiglie gli enti locali non sempre possono rispondere in modo adeguato, per i limiti imposti da Patto, e la contrazione della spesa di investimento non genera certamente quel rilancio dell’economia che tutti orami attendono da anni. Ma se la situazione dei conti pubblici nazionali desta più di una preoccupazione, lo stesso non può dirsi per il territorio dell’Emilia-Romagna. La Regione presenta tra i più bassi livelli di indebitamento pro-capite e in rapporto al PIL regionale del complesso delle regioni a statuto ordinario. Lo stock di debito è in costante riduzione, già da diversi anni. Anche la situazione finanziaria e di bilancio dei comuni emiliano - romagnoli, risulta sensibilmente migliore, in relazione agli indici di indebitamento, rispetto al panorama nazionale. Nonostante questo, i vincoli derivanti dal patto di stabilità interno, si applicano indistintamente su tutto il territorio nazionale. Nel 2010, la Giunta della Regione Emilia-Romagna accogliendo un’esplicita richiesta da parte del Sistema dell’Autonomie, ha proposto e successivamente approvato una governance della finanza pubblica territoriale, finalizzato anzitutto ad introdurre un nuovo patto di stabilità su base territoriale e a definire interventi per un riequilibrio del livello di indebitamento per tutti gli enti locali. Il processo di costruzione e di definizione del nuovo patto di stabilità territoriale è stato sviluppato con la più ampia collaborazione del sistema delle autonomie.
Sotto il profilo strettamente tecnico, tale collaborazione si è concretizzata con l’attiva partecipazione di esperti in materia di finanza locale, designati dalle associazioni rappresentative di comuni e province, nell’ambito di una commissione tecnica interistituzionale a tal fine costituita. Sotto il profilo politico-istituzionale l’impianto normativo è stato oggetto di numerosi incontri, anche in ambito provinciale, ed infine soggetto al parere positivo del Consiglio delle Autonomie Locali. Tale processo è confluito nell’adozione della legge regionale n. 12 del 2010. La legge regionale sul patto di stabilità territoriale della Regione Emilia-Romagna è sicuramente una legge innovativa, organica e – ci permettiamo di dire – anticipatoria di alcune disposizioni che successivamente sono state poi recepite a livello nazionale. Tralasciando gli aspetti di ordine propriamente tecnico-finanziario, che puntano ad una distribuzione dell’onere sostanzialmente più equa a livello territoriale, il profilo innovativo che maggiormente mi preme sottolineare è quello relativo alla definizione di un nuovo sistema di relazioni finanziarie tra regione, province, comuni. La Regione Emilia-Romagna, infatti, secondo quanto definito dalla legge 12, si propone quale soggetto istituzionale di coordinamento della finanza territoriale, facendosi garante nei confronti dello Stato della corretta applicazione delle regole inerenti il patto di stabilità territoriale da parte del complesso degli enti locali. Il nuovo Patto di stabilità della Regione si basa, conseguentemente, sulla determinazione di un unico obiettivo territoriale dato dalla sommatoria degli obiettivi fissati, ai sensi della normativa nazionale, per i singoli comuni, per le diverse province e per la stessa regione. L’obiettivo unico viene pertanto a rappresentare il contributo offerto, complessivamente dal sistema territoriale regionale, per il risanamento dei conti pubblici, mentre la sua articolazione interna per comparti e per singolo ente rientra nella piena autonomia decisionale della Regione e del Sistema delle Autonomie, secondo un’ottica tipicamente federalista. Nonostante intorno al Patto di stabilità territoriale la Regione fosse riuscita a raccogliere il più ampio consenso da parte dei comuni e delle province, questo non è risultato sufficiente a creare le condizioni per una piena applicazione del nuovo sistema normativo. La legge regionale, infatti, pur non essendo stata oggetto di impugnativa da parte del Governo centrale, è stata applicata solo parzialmente a causa di alcune resistenze espresse nel Paese, sia da parte del Governo centrale che da parte delle associazioni nazionali degli enti locali. Le opportunità applicative dell’impianto regionale, per il 2011, 2012 e 2013 si sono limitate agli istituti di compensazione verticale e orizzontale. Tutto ciò ha ridotto sensibilmente la funzione di “governante” che la Regione si apprestava ad esercitare. Nonostante ciò i risultati sono stati indubbiamente positivi, come cercherò di illustrarvi. Anzitutto nel corso del 2011, con DL 98 lo Stato ha disciplinato l’introduzione del patto regionalizzato, a decorrere dall’anno 2012, successivamente posticipato prima al 2013, poi al 2014. La norma statale raccoglie molte delle disposizioni contenute nella legge regionale e, ad esempio, attribuisce alle Regioni la responsabilità nei confronti dello Stato, del mancato rispetto degli obiettivi assegnati ai comuni e alle province, riconoscendo, di fatto, alle Regioni stesse un ruolo di coordinamento dei flussi finanziari. La legge regionale sul Patto di stabilità territoriale della Regione Emilia-Romagna ha quindi indubbiamente anticipato il quadro normativo statale che si è andato successivamente delineando. I risultati conseguiti
L’esperienza di applicazione del Patto di stabilità territoriale negli anni 2011 e 2012, ed ora in corso per il 2013, è indubbiamente molto positiva. Anzitutto i criteri attuativi sono stati non solo condivisi ma addirittura elaborati con il Sistema delle Autonomie regionali. Quest’anno, gli enti locali dell’Emilia-Romagna assoggettati alle regole del Patto di stabilità interno con l’allargamento dei vincoli ai comuni con popolazione superiore ai 1.000 abitanti sono 336, pari al 97% del totale. Dal 2011 una media compresa tra il 90 e il 98% degli enti regionali hanno chiesto di partecipare al Patto di stabilità regionale. Solo nei primi due anni, 2011 e 2012, la Regione ha distribuito più di 300 milioni di euro, che hanno rappresentato un aiuto efficace offerto al territorio per il rispetto dei vincoli di patto. Attualmente, a giugno 2013, sono già 110 i milioni assegnati a comuni e province. Accanto all’assegnazione di spazi finanziari, la Regione ha sviluppato anche un altro sistema di coordinamento della finanza locale: l’esecuzione dei pagamenti a favore di comuni e province viene concordata con i responsabili di servizio degli enti locali per massimizzare le opportunità di gestione. Per come è concepito il patto di stabilità interno degli enti locali, per saldi, un’entrata che comporta una contestuale spesa nel medesimo esercizio finanziario si “neutralizza” ai fini del patto. Quando invece i 2 movimenti – acquisizione e impiego di una determinata risorsa – non coincidono temporalmente questo crea un effetto negativo nell’anno in cui si contabilizza la spesa. Questo sistema di monitoraggio, quotidianamente svolto dagli uffici della Regione, ha consentito, senza alcun incremento di costi, di fornire agli enti locali un utile strumento di pianificazione e di controllo del Patto. Mediamente il 15% dei pagamenti in corso di esecuzione viene bloccato e rinviato all’anno successivo a seguito di valutazione dei Responsabili finanziari di comuni e province. Il complesso delle attività di coordinamento e di compensazione, gestite tramite un sito web che consente uno scambio di informazioni e dati in tempo reale, ha permesso di raggiungere risultati qualitativamente molto apprezzati dagli amministratori locali, di sostenere specifici interventi settoriali - nel 2012 una particolare attenzione è stata riservata all’edilizia scolastica, sottraendo parte di tale spesa al vincolo del Patto, e di ridurre di oltre il 75% il surplus di eccedenze a beneficio del territorio. Cos’è il surplus? Per essere sicuri di rispettare il patto di stabilità interno, gli enti locali finiscono per conseguire il risultato con un margine “prudenziale”. La sommatoria di tali eccedenze o surplus ammontava, nel 2009 e nel 2010, a 200 milioni di euro. Si tratta di uno spazio, in termini di opportunità di spesa, che il territorio dell’Emilia-Romagna, non utilizzava e finiva coll’essere ceduto a beneficio dei conti nazionali. Con l’introduzione del patto regionale territoriale, tale surplus è sceso a 50 milioni di euro con un risultato estremamente positivo, pari appunto al 75% di recupero. Un’ulteriore specificità dell’Emilia-Romagna è rinvenibile anche da una ricerca condotta da ANCE, l’Associazione Nazionale Costruttori Edili, molto attenta alle politiche in materia di patto. Questa ricerca ha messo in evidenza che rispetto al complesso delle compensazioni orizzontali di quote patto (ovvero di cessioni di enti locali da parte di altri enti locali) effettuate a livello nazionale nel 2012, ben il 62% è stato prodotto in Emilia-Romagna. E’ un risultato che non ha termini di confronto rispetto ad altre realtà regionali e testimonia l’elevato grado di fiducia istituzionale che da sempre caratterizza i rapporti tra Regione e Sistema locale. Desidero infine concludere questo mio intervento con il risultato di un’altra recentissima ricerca pubblicata nel mese di maggio 2013 e promossa, peraltro dalla Prefettura di Bologna. Vi cito questo lavoro perché l’indagine è stata condotta con un approccio di tipo “percettivo”. Anziché analizzare dati, indici, numeri, rapporti, scostamenti, ecc. il lavoro – di elevato livello scientifico – ha rilevato la dimensione “percezione” di coloro che costantemente sono chiamati a districarsi con le regole del patto. La ricerca, di tipo comparato, ha esaminato la situazione dei comuni e delle province delle regioni Emilia-Romagna, Veneto e Puglia e ha sviluppato alcune riflessioni, sempre con un approccio comparativo, con le situazioni presenti in Austria, Germania, Francia e Spagna. Sono stati intervistati 150 responsabili finanziari di comuni e province della nostra regione, 100 della regione Veneto e 100 della Puglia. Dalle interviste è emersa una posizione molto critica nei confronti dello strumento "patto di stabilità" così come oggi è regolato dalla norma statale ma è altresì emersa una posizione estremamente positiva nei confronti del patto di stabilità territoriale, in particolare, per l'esperienza sviluppata in Regione Emilia-Romagna. In sintesi e per concludere questo mio intervento, cosa ci dimostra l’esperienza di applicazione, a livello regionale, del Patto di stabilità territoriale? A mio parere dimostra che una governance a livello regionale, condotta nel rispetto di criteri generali nazionali, può costituire una modalità positiva di coordinamento della finanza locale in grado di accrescere le opportunità e la qualità dell’amministrazione locale. Si può contribuire al risanamento dei conti pubblici nazionali, favorendo al tempo stesso le condizioni per lo sviluppo di un piano di investimenti di opere, infrastrutture, scuole, per la tutela del territorio o il rilancio dell’economia locale e per un recupero di un’amministrazione locale consapevole, alla quale occorre venga restituita la possibilità di un governo reale, al servizio della comunità. Tutto questo è possibile, l’esperienza della Regione lo dimostra, senza incidere minimamente né sul livello del debito (ricordo tra i più bassi in Emilia-Romagna) né tanto meno sui costi della spesa pubblica ma semplicemente facendo Sistema.