18 Maggio 2012
Regione e semplificazione
Dematerializzare per Semplificare – 14 maggio 2012
Intervento di Simonetta Saliera
Vicepresidente della Regione Emilia-Romagna
Il tema della semplificazione amministrativa, a fasi alterne oggetto di interesse dell’agenda politica di ogni livello istituzionale, torna oggi di grande attualità: si avverte forte l’esigenza di alleggerire la macchina burocratica ad ogni livello istituzionale, non per seguire un’errata concezione di pubblica amministrazione, vista come fardello da smantellare, quanto per affermare e rafforzare il ruolo positivo che l’amministrazione della “cosa pubblica” può e deve svolgere, soprattutto in un momento di difficoltà economica.
La semplificazione delle norme, la revisione dei procedimenti in un’ottica di maggiore aderenza alle esigenze dell’utente finale, l’omogeneizzazione dell’azione svolta dai vari livelli istituzionali sono obiettivi che tornano ad essere urgenti e presenti in ogni politica pubblica che voglia effettivamente incidere sul benessere e lo sviluppo del territorio e del Paese nel suo complesso. Regione Emilia –Romagna ha dato una prima risposta in tal senso attraverso la promulgazione della L.R. n. 18/2011 “Misure per l’attuazione degli obiettivi di semplificazione del Sistema amministrativo regionale e locale. Istituzione della sessione di semplificazione” (di seguito “Legge di Semplificazione”). Con l’insediamento del Tavolo per la semplificazione, e la prossima istituzione del Nucleo tecnico, entrambi previsti dalla legge, vengono concretamente avviate linee comuni di azione, vera e propria essenza della strategia impostata dalla legge.
Tali linee mirano a:
- alleggerire, attraverso l’uso della tecnologie dell’informatica, le modalità di dialogo e scambio di dati e documenti tra pubbliche amministrazioni, generando così un’azione di semplificazione agli occhi del cittadino, dell’impresa e del professionista. In particolare si prevede di sostenere e rafforzare l’informatizzazione delle procedure e degli atti attraverso la creazione di un sistema di interconnessione telematica di tutta la PA, anche al fine di ottemperare alle norme statali in tema di decertificazione, divieto di richiedere o accettare documenti già disponibili presso le PP.AA. e, non da ultimo, di pagamento del bollo in modalità virtuale (art. 6-bis del D.L. 9 n. 5/2012 cd. Semplifica Italia).
- Prendere in esame in modo puntuale e sistematico, attraverso le metodologie di analisi già esistenti, l’impatto organizzativo e le ricadute concrete dei provvedimenti assunti dalle amministrazioni coinvolte nel processo di semplificazione, per individuare, tra l’altro, le tipologie di procedimenti che determinano un carico ingiustificato di oneri organizzativi e gestionali per cittadini e imprese e quelle nei quali si riscontra, con maggiore frequenza ed intensità, il mancato rispetto dei termini di conclusione; i casi nei quali le amministrazioni pubbliche regionali e locali manifestano carenze ed inadeguatezze organizzative, finanziarie e funzionali che ostacolano il corretto svolgimento dei compiti loro attribuiti; le connessioni procedimentali tra le competenze regionali e locali e le competenze dell'amministrazione statale decentrata, al fine di un loro miglioramento.
- Rilevare e valutare i procedimenti di competenza regionale, con l’obiettivo di verificare la corretta applicazione della normativa vigente in tema di procedimento amministrativo, evidenziare eventuali “anomalie”, verificare l’applicazione degli istituti di semplificazione già previsti (come ad esempio il silenzio-assenso, la conferenza di servizi, la SCIA/DIA), mettere in evidenza le possibili soluzioni volte alla semplificazione dell’iter procedimentale, alla riduzione dei tempi, all’applicazione del principio del non aggravamento degli oneri amministrativi
- Infine, in stretta correlazione con quanto affermato sopra, costruire un data base delle migliori pratiche amministrative già esistenti nel territorio regionale, al fine di rendere possibile un loro “riutilizzo” nella logica di rendere virtuosa, omogenea e coordinata l’azione amministrativa in “ambiti assimilabili”. Per la realizzazione di tale attività, sarà di grande rilievo il contributo delle forme associative delle autonomie locali (Unioni, Associazioni intercomunali e Comunità Montane) presenti sul territorio regionale, le quali da tempo hanno maturato una ampia esperienza di semplificazione delle procedure rivolte agli utenti (cittadini e imprese). Di altrettanto rilievo sarà la collaborazione con le Associazioni delle Autonomie locali, in particolare nell’ottica di un coordinamento nell’attività di reperimento dei dati e di sensibilizzazione degli enti locali. Le buone pratiche censite e raccolte potranno confluire in una banca dati pubblicata sul sito web della Regione e disponibile non solo a tutte le amministrazioni, ma anche a cittadini e imprese.
La legge 18/2011, come accennato precedentemente, afferma in modo esplicito il ruolo strategico che le tecnologie dell’informatica possono svolgere nel processo di semplificazione. La dematerializzazione dei procedimenti amministrativi, la cooperazione applicativa, l'interscambio dati e la realizzazione delle "grandi anagrafi" (che consentono le visure d'ufficio), sono fra le linee di azione maggiormente significative ai fini della riduzione della spesa pubblica, sia in termini di risparmi diretti (carta, spazi, ecc.) che di risparmi indiretti (tempo, efficienza, ecc.). Rappresentano inoltre gli strumenti fondamentali per garantire ai cittadini la reale ed effettiva trasparenza della pubblica amministrazione, che può concretizzarsi solo mediante la realizzazione di archivi accessibili e strutturati e la messa a disposizione dell’enorme patrimonio informativo della Pubblica Amministrazione. Sono infine, e soprattutto, gli assi di azione su cui si fonda il ripensamento profondo delle procedure amministrative, sfruttando appunto le nuove opportunità offerte dalla tecnologia, così da dare luogo ad una Pubblica Amministrazione cooperativa che produce, per i propri target di utenza, servizi finali integrati e semplificati. Tutto ciò trova ampio riscontro nell’ambito del Codice dell’Amministrazione Digitale, dove si parla di partecipazione al procedimento amministrativo e diritto di accesso ai documenti amministrativi attraverso l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (Sezione II, art. 4, comma 1) e dove è esplicito l’invito per le regioni a promuovere sul territorio azioni tese a realizzare un processo di digitalizzazione dell’azione amministrativa coordinato e condiviso tra le autonomie locali, il tutto con l’obiettivo di garantire migliori servizi ai cittadini e alle imprese (Sezione III, art. 14, comma 2-bis e 2-ter). 
Il già forte legame tra il Codice dell’Amministrazione Digitale e i temi della semplificazione è stato recentemente rafforzato proprio dal cosiddetto “Decreto legge semplificazione” che si sofferma su due modifiche al CAD: la prima all’articolo 15 relativamente all’obbligo (per i Comuni con popolazione fino a 5000 abitanti) della gestione in forma associata delle “funzioni ICT”; la seconda all’art. 63 relativamente all’obbligo per le Amministrazioni, a partire dal 1° gennaio 2014, di utilizzo esclusivo dei canali telematici, praticamente per tutti i servizi richiesti alle pubbliche amministrazioni ed erogati dalle stesse (la transazione digitale sarà obbligatoria per: l'utilizzo dei servizi della PA, anche a mezzo di intermediari abilitati; la presentazione da parte degli interessati di denunce, istanze e atti e garanzie fideiussorie; l'esecuzione di versamenti fiscali, contributivi, previdenziali, assistenziali e assicurativi; la richiesta di attestazioni e certificazioni; gli atti, le comunicazioni o i servizi resi dalle PA). Chiaro e puntuale è dunque il ruolo che l’informatizzazione dei procedimenti amministrativi può e deve rivestire nel processo di innovazione della PA: non innovazione tecnologica fine a sé stessa, dunque, ma asservita al cambiamento profondo della Pubblica Amministrazione. Il tema della dematerializzazione ai fini della semplificazione deve allora essere affrontato a tutto tondo, puntando non solo agli aspetti normativi e giuridici, pure fondamentali, ma ampliando l’orizzonte agli assetti organizzativi e tecnologici, con l’obiettivo di innovare realmente e letteralmente il modo di procedere nell’esercizio delle funzioni proprie di ciascun livello istituzionale, favorendo in questo senso anche la diffusione di buone prassi. La dematerializzazione dei flussi documentali procedimentali diventa in questo senso uno snodo cruciale nell’operatività quotidiana degli uffici (back office) a vantaggio della relazione con l’utente finale (front office). Il lavoro svolto in questi anni in Regione Emilia-Romagna ha consentito di creare quelle condizioni tecnologiche ed organizzative che sono, oggi, indispensabile presupposto all’attuazione rapida ed efficace di interventi di semplificazione. In primo luogo la rete Lepida, infrastruttura a Banda Larga che collega gli uffici della PA emiliano-romagnola e che rende concretamente possibile la cooperazione fra enti diversi. Poi l’infrastruttura di cooperazione applicativa (ICAR-ER) che permette a sistemi informatici diversi di dialogare fra loro, scambiando dati in modo sicuro e rapido. Oggi tutti gli enti locali sono sulla rete Lepida e, entro giugno, saranno dotati dell’infrastruttura necessaria all’interscambio dei dati tramite cooperazione applicativa (oggi al 70%). È già da tempo attivo ed in esercizio (prima Regione italiana) il polo di conservazione dei documenti digitali (PARER) a servizio di tutti gli Enti e delle aziende sanitarie, mentre sta per essere dispiegata presso moltissimi enti la piattaforma di gestione documentale DOC/ER, accompagnata da documenti, linee guida e modelli funzionali a favorire e abilitare il profondo cambiamento di cui si è detto, consentendo agli enti di gestire nella maniera più efficace l’azione di dematerializzazione e rafforzando il più possibile l’interoperabilità tra amministrazioni e l’interconnessione tra procedimenti. Sono presenti in Regione, e mantenute costantemente aggiornate, a favore anche delle autonomie locali, le basi dati fondamentali quali l’Anagrafe delle imprese e Anagrafe del territorio, interrogabili in visura, ma anche da procedure informatiche. La piattaforma FEDERA, alla quale tutti gli EE.LL. hanno aderito, consente ad ogni cittadino che ne fa richiesta, di disporre della propria identità digitale per l’accesso on line ai servizi. Inoltre moltissimi enti locali stanno aderendo alla piattaforma di pagamento PAYER. Infine, come filo conduttore del lavoro fin qui svolto, il fare e-government in modo diffuso in tutto il territorio regionale, per non discriminare i cittadini dell’Emilia-Romagna rispetto ai servizi potenzialmente fruibili, portando contestualmente innovazione e semplificazione nei processi interni ed inter-ente. Oggi stiamo traguardando, complessivamente, l’obiettivo delle 5760 istanze di servizio dispiegate quindi, mediamente, almeno 16 servizi/soluzioni per ogni Comune dell’Emilia-Romagna. Fra i servizi di e-government, rivestono particolare rilevanza, nel presente contesto, i servizi demografici, che consentono ai Comuni della nostra Regione di attuare rapidamente la cosiddetta “decertificazione” nei confronti della PA e al contempo semplificare il rilascio di certificati ancora necessario verso i privati. È possibile attivare la rete degli sportelli demografici, che consente di richiedere certificati presso un comune qualsiasi fra gli aderenti alla rete, anche per cittadini che non risiedono nel Comune in cui viene effettuata la richiesta. In questo modo viene attivata una vera e propria rete degli sportelli demografici, che sfrutta un sistema tecnologico condiviso, perfezionato organizzativamente e normativamente attraverso la definizione di uno schema convenzionale fra in Comuni aderenti. È altresì possibile emettere certificati per gli intermediari, cioè la certificazione con timbro digitale verso soggetti che, per l’adempimento dei propri fini, devono quotidianamente rivolgersi agli sportelli anagrafici dei Comuni o al cittadino stesso (avvocati, notai, etc.). Ma soprattutto, è in corso di attivazione un sistema di visure per la consultazione dei dati anagrafici (ANA CN-ER) attraverso il quale ogni Amministrazione procedente, avendo definito tramite Convenzione le modalità di consultazione del dato anagrafico sulla base di documentati elementi di diritto, può interrogare il dato anagrafico di qualunque Comune aderente al sistema. Il contesto naturale in cui si svolto questo percorso è quello della Community Network dell’Emilia-Romagna (CN-ER), rete di cooperazione interistituzionale ampiamente consolidata e rafforzata dalla presenza della società Lepida SpA, in house partecipata da tutti gli EELL della regione. Tale contesto permette oggi alle Amministrazioni di essere in una posizione di privilegio relativamente all’obbligo per le PA, entro la fine del 2013, all’utilizzo esclusivo dei canali e dei servizi telematici, nel rapporto con i propri target di utenza. Per quanto detto finora e grazie a tutto il lavoro svolto dagli Enti di questa Regione, la Community Network è oggi matura per muovere un passo decisivo nell’attuazione di un Programma che implementi, nel triennio 2012-2014, un percorso di dematerializzazione, digitalizzazione e semplificazione dei procedimenti amministrativi che consenta di: lavorare in una logica sempre più nativamente digitale, abbandonando definitivamente la carta; armonizzare e uniformare le procedure amministrative e la connessa modulistica; superare la frammentarietà che deriva dal sistema multilivello; rafforzare le connessioni procedimentali tra le competenze regionali, locali e dell’amministrazione decentrata statale ai fini di un loro miglioramento. Tutto è questo è il Programma FlowER – Flussi documentali digitali per l’Emilia-Romagna, su cui oggi iniziamo a lavorare insieme. In linea con le esigenze emerse in diversi tavoli di lavoro attivati nell’ambito della Community Network e con l’idea di offrire supporto e strumenti all’implementazione della legge di semplificazione, gli obiettivi operativi del programma sono: · Definire e realizzare un vero e proprio percorso di dematerializzazione che ponga chiaro ed evidente l’obiettivo ultimo della semplificazione, superando la logica delle iniziative sporadiche ed estemporanee che, pur ottenendo risultati apprezzabili, corrono il rischio di incidere solo in minima parte sul rinnovamento dell’azione amministrativa.
· Realizzare una banca dati dei procedimenti che raccolga le esperienze, opportunamente ricostruite, degli enti locali. L’alimentazione di tale banca dati sarà a cura degli Enti Locali stessi che nell’ambito della costruzione del percorso di dematerializzazione saranno chiamati a definire in modo preciso lo sviluppo dei procedimenti su cui vogliono intervenire in termini di fasi, tempi, soggetti coinvolti, documenti prodotti e loro gestione, etc. Attraverso l’accesso alla banca dati sarà possibile:
o visualizzare le migliori prassi in uso presso gli enti locali, consentendone la diffusione su scala territoriale (Art.2, comma 3 legge di semplificazione)
o evincere dati ed elementi utili all’analisi e valutazione permanente dei procedimenti funzionale all’istruttoria della sessione di semplificazione (art. 5 legge di semplificazione)
· Sviluppare e dispiegare soluzioni tecnologiche e organizzative che consentano agli enti di gestire nella maniera più efficace l’azione di dematerializzazione, rafforzando il più possibile l’interoperabilità tra amministrazioni e l’interconnessione tra procedimenti.
Si tratta evidentemente di un programma ambizioso, che intende coinvolgere in modo forte le amministrazioni del territorio e attivare processi di cambiamento importanti: tutto ciò richiede commitment dal punto di vista politico e una strategia condivisa a livello di amministrazione. Se poi questo processo è riportato su scala regionale è necessario che la strategia sia condivisa su più livelli, rendendo ancor più complesso il percorso. Questa complessità può essere aggredita e semplificata solo attraverso la messa in opera di una governance appropriata e fondata sulla collaborazione tra Regione ed Autonomie locali, che comprende sia la costruzione di strumenti per l’analisi e la definizione di politiche, linee guida e raccomandazioni per la semplificazione, sia la diffusione di soluzioni tecnologiche atte a supportare il cambiamento che si vuole generare e che prevede, infine, processi di affiancamento, soprattutto a favore delle amministrazioni più piccole: una governance delle politiche di semplificazione su scala regionale, che garantisca efficacia dell’azione e sia in grado di salvaguardare, grazie ai processi partecipati che la Community Network già offre, l’autonomia degli Enti Locali e l’applicazione del principio di sussidiarietà Ma ancora non basta. È noto infatti che processi di questa portata si realizzano se, e solo, se le persone che lavorano negli Enti, veri attori del cambiamento, comprendono e condividono il percorso e le finalità. In questo senso, diversi sono i segnali che testimoniamo ampio interesse per il tema della semplificazione e della dematerializzazione, prima fra tutte l’ampia partecipazione degli operatori sia alla Comunità Tematica sulla gestione documentale condotta a livello regionale, che alle Comunità locali sul medesimo tema attive in tutti i territori, ma anche la numerosità di forme associate che nell’ultimo bando per i contributi in conto capitale ha aderito alla filiera inerente la dematerializzazione. Sarà nostra cura continuare a lavorare per rafforzare la condivisione di interessi, esperienze e fabbisogni, con il vostro supporto e affiancandovi lungo la strada. La Regione ha investito fortemente in innovazione tecnologica e nel supporto ai cambiamenti organizzativi; gli Enti del nostro territorio hanno risposto a questa sollecitazione sia in termini di risorse economiche, a completamento del cofinanziamento regionale, sia in termini di risorse umane dedicate. Ci sentiamo orgogliosi della strada fatta finora, ma siamo consapevoli della necessità di continuare il percorso intrapreso: per questo motivo oggi, insieme a voi, iniziamo un nuovo viaggio.